[한강T-지식IN] 음주운전 구제 “복수면허와 부당결부금지의 원칙”

[한강타임즈] “행정사님 배달일이라도 하게 2종 소형이라도 구제해 주시면 안 됩니까?”

한 달에 2~3번꼴로 듣는 복수면허 구제에 대한 이야기를 정확하게 정리해볼까 한다.

복수면허 논란이 시작되는 지점은 ‘부당결부금지의 원칙’이라는 행정법상 대원칙 때문이다. 부당결부금지의 원칙은 행정법상 신뢰보호의 원칙 등과 더불어 국가 자격증 및 공무원 시험 준비자들이 반드시 알고 가야할 원칙 중 하나이다. 실무상에서는 복수 운전면허를 가지고 있는 사람에게 적용된다.

이 원칙은 행정행위를 국가기관이 함에 있어서 그것과 실질적인 관련이 없는 요소를 결부시켜서는 안 된다는 것인데, 예를 들어 교통법규를 위반했다고 영업허가를 취소한다거나 하는 경우이다. 쉽게 말해 상관없는 건 건들지 말라는 이야기이다.

복수면허의 예를 들어보자. 1종 보통 면허로 운전할 수 있는 승용차를 운전하다가 음주운전으로 적발이 된 사람은 부당결부금지의 원칙에 따르면 그가 취득한 2종 소형 면허나 특수 트레일러 면허는 취소를 당해서는 안 된다. 왜냐하면 1종 보통 면허로는 2종 소형 면허와 특수 트레일러 면허가 있어야 운행이 가능한 차량이나 모터사이클을 운전할 수 없기 때문이다. 1종 보통 면허와 2종 소형 면허는 운전할 수 있는 차량이 겹치지 않기 때문에 ‘별개의 면허’라는 것이다. 특수 트레일러도 마찬가지이다.

이에 대해 대법원은 “한 사람이 여러 종류의 자동차 운전면허를 취득하는 경우 1개의 운전면허증을 발급하고 그 운전면허증의 면허번호는 최초로 부여한 면허번호로 하여 이를 통합 관리하고 있다고 하더라도, 이는 자동차 운전면허증 및 그 면허번호 관리상의 편의를 위한 것에 불과하다”고 밝힌 바 있다(95누8850). 한 사람이 복수의 자동차면허를 가지고 있는 경우 이를 취소할 때에는 서로 별개로 취급을 한다는 원리이다.

통상적으로는 1종 보통 면허를 주축으로 1종 보통의 상위 면허인 1종 대형 면허, 2종 보통 면허가 하나의 그룹으로 묶이고, 2종 소형은 별개, 특수 면허도 별개로 취급된다. 원동기 면허는 모든 면허에 중첩되기 때문에 따로 취급하진 않는다.

필자의 실무 경험에 따르면 2016년 이전까지 부당결부금지의 원칙에 대한 일반적인 입장은 다음과 같았다.

<경찰 – 인정 못함. 행정심판위원회 – 인정 못함. 행정법원 – 사안에 따라 폭 넓게 인정함.>

과거 복수면허에 대해 경찰청에서는 일괄적으로 면허를 취소시켰고, 이를 구제하기 위해서 먼저 거치는 행정심판위원회에서도 일괄 취소가 맞다는 입장이었으나, 행정법원은 부당결부금지의 원칙을 통해 적지 않은 사례에 대해서 면허 구제 처분을 내려왔다.

그러던 것이 2016년에 전환을 맞았다. 경찰청이 법률에 명시적으로 ‘일괄취소’ 항목을 넣은 것이다. 물론 국회가 통과를 시킨 것이지만, 경찰청이 건의한 것만큼은 분명해 보인다.

문제의 조항은 도로교통법 제93조 제1항이다.

2016년 1월 27일 개정 전 법률은 “지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정자치부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다”고 적시하고 있었는데, 이를 개정 후 법률은 “기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)”라는 괄호를 넣음으로써 ‘모든 면허를 취소한다’는 부당결부금지의 원칙의 여지를 없애는 문구를 보충했다.

이때부터 행정법원에서도 원칙적으로 법률을 적용해, 대부분 부당결부금지의 원칙을 거의 인정하지 않는 듯한 판결을 내리고 있다. 물론 최근 대법원에서 이를 인정하는 판결(선고 2017두67476 판결)을 한 바 있고, 판결은 외부의 개입 없이 판사의 양심과 재량에 따라 이뤄지기 때문에 부당결부금지의 원칙이 무조건적으로 배제가 된다고 보기는 어려우나 일단 법률 자체가 변경되었기 때문에 이 원칙을 적용하는 데 부담감이 있는 건 사실이다.

결론적으로 현행법상 복수면허에 대한 부당결부금지의 원칙 적용이 힘들다고 봐야 한다. 무조건 배제가 된다는 말 또한 위에서 소개했듯 여전히 판례가 존재하기 때문에 틀린 말이긴 하나 현실적으로 그렇다. 이 같은 측면을 고려하고 면허 구제에 대한 준비를 해야 할 것이다.