지방자치 20년 "주민 참여 늘고, 생산가능인구 감소"

조례·규칙 2배가량↑...국민제안도 19배나 늘어

[한강타임즈]민선 지방자치제 출범 20년 동안 자치법규인 조례와 규칙 수가 2배 가까이 증가한 것으로 나타났다. 국민 제안건수도 19배 늘어나 지방 정책에 관한 주민참여도가 높아졌다.

하지만 주민 소득격차가 확대되고, 재정의 중앙정부 의존이 심화하는 등의 역효과도 상당했다. 제도자치와 권한 배분에 집중한 탓에 지방자치에 대한 주민 체감도 낮았다.

행정자치부는 지난 23일 제4차 지방자치 20년 평가위원회 회의를 열어 '지방자치 20년 평가'를 확정했다고 25일 밝혔다.

이 평가는 행자부를 비롯해 지방행정연구원, 지방자치발전위원회, 전국시장군수구청장협의회·전국시도지사협의회·전국시도의회의장협의회·전국시군자치구의회의장협의회 등 지방4대협의체, 각 시·도 등이 참여했다.

평가 방법은 185개 통계수치 분석과 사례·문헌 연구, 전문가 자문으로 이뤄졌다. 국가·지방 공무원과 시민단체, 지방자치 학자, 시민단체, 일반주민 등 1602명을 대상으로 설문조사도 시행됐다.

자치 역량·주민 참여 늘어…곳곳 한계도

평가 결과를 보면 조례 수가 1995년 3만358개에서 2014년 6만3476개로 2.1배 늘었다. 같은 기간 규칙 수도 1만6193개에서 2만3687개로 1.4배 불어났다.

여성 지방의원 수는 175명에서 839명으로 약 4.8배 증가해 자치기반이 조성됐다는 평가다. 다만 지방선거 투표율은 68%에서 56%로 낮아졌다.

지방 분권도 지방자치 20년의 성과로 제시됐다.

지속적 사무이양을 통해 지방사무 비율이 1994년 13.4%에서 2013년 32.3%로 늘었다.

표준정원제(1997년)과 총액인건비제(2007년), 기준인건비제(2014년)가 도입되면서 조직 운영의 자율성이 확대되고, 지방소득세·소비세 도입과 예산편성지침 폐지(2005년) 등을 통해 재정자율성도 제고됐다는 평이다.

다만 집행 사무 위주로 이양되고, 재정자립도(1095년 63.5%→2014년 50.3%)가 낮아진 것은 한계로 지적됐다.

여성·저소득층·장애인의 공무원 진출이 확대되고, 출산·육아를 장려하는 분위기로 전환돼 육아휴직자도 늘어난 것으로 나타났다.

여성 공무원의 비율(1995년 19.6%→현재 33.0%)은 1.7배 늘었고, 5급 이상의 관리자 비율(1995년 1.1%→현재 11%)은 10배 가까이 증가했다.

저소득층 구분 모집 수와 비율(9급)도 2011년 85명 1.8%에서 현재 535명 3.8%로 커졌다. 장애인 임용률은 2008년 2.6%에서 2014년 3.9%로 커졌는데, 이는 법정 임용률인 3%를 상회한 수치다. 육아휴직자도 2003년 1107명에서 현재 1만110명으로 9배 가량 늘었다.

또 주민 참여가 확대됐다.

행정정보공개 청구 건수(1998년 2만5475건→2013년 36만5806건)는 14.3배, 국민제안 건수(2005년 6094건→2014년 11만6188건)의 경우 19배 각각 늘었다. 민선 6기에는 정책수립 전 과정에 주민이 직접 참여하는 정부3.0국민디자인단 등도 도입됐다.

다만 국민제안 채택률이 3%에 불과해 온라인 참여나 주민자치회 등을 활성화시켜 실질적인 참여를 확대할 필요가 있다는 지적이다.

주민생활 개선됐지만 소득 간 격차 커

지방자치 20년 간 주민생활 지표가 크게 개선됐다.

화재로 인한 사망자 수는 1995년 인구 1만명당 1.3명에서 2013년 0.6명으로, 교통사고 사망자 수도 2.3명에서 1.0명으로 각각 줄었다.

보건·복지 지표도 보면 자치단체의 복지예산 비중(1996년 7.5%→2013년 27.6%)은 3.7배, 사회복지담당 공무원 수(1996년 1만8512명→2014년 3만448명)으로 1.6배 각각 늘었다. 사회복지시설 수도 2003년 인구 10만명당 3.3개에서 2012년 15.6배로 증가했다.

도시·환경관리 지표도 나아졌다.

노후주택 비율(1995년 15.9%→2010년 9.7%)은 낮아졌다. 반면 주택보급률(1995년 86%→2013년 116.7%)은 100%를 초과했고, 도로포장률(1998년 74.5%→2013년 82.5%)과 상·하수도 보급률(2003년 68.5%→2012년 83.3%)은 늘었다. 폐기물 재활용률도 1995년 37.3%에서 2013년 59.2%로 커졌다.

소득 증가에 따른 지역주민의 욕구 증대로 문화·여가시설이 대대적으로 확충됐다.

문예회관 수(2003년 122개→2013년 220개)는 1년 새 2배 가까이 증가했다. 체육시설도 1995년 3만4437개에서 2013년 5만6124개로 늘었다. 박물관(2003년 355개→2013년 754개)과 공공도서관(1998년 290개→2013년 865개), 공연시설(1995년 239개→2013년 984개), 미술관(1995년 39개→2013년 190개)는 각각 2배, 3배, 4배, 5배 늘어났다.

지역경제 측면에서는 소득·고용 등의 지표가 전반적으로 개선됐으나, 소득 측면에서 지역 간 불균형이 있는 것으로 나타났다.

1인당 지역내총생산(GRDP)은 1995년 970만원에서 2013년 2840만원으로 2.9배 늘었다. 같은 기간 고용률은 43%에서 50%로 커졌다. 그러나 GRDP에 대한 지니계수(0에 근접할수록 지역간 격차 감소)는 1995년 0.165에서 2014년 0.341로 확대됐다.

미흡점도 수두룩…"생산가능인구 감소될 듯"

제도 자치와 권한 배분에 집중한 탓에 지방자치에 대한 주민 체감이 낮다는 지적이다. 지방의원과 단체장에 대한 전문역량 강화 요구도 높았다.

이는 주민 인식조사 결과에서 확인된 것으로, 행정개혁(47.3점)과 민주적 지방행정(47.2점)의 점수가 낮았다.

또 중앙과 지방의 세원 불균형(8:2 구조)과 재정의 중앙정부 의존 심화로 인해 지방의 책임성과 자율성이 부족하다는 한계도 드러났다. 지역의 특수성을 반영한 자치 제도에 대한 요구가 높아 다양한 행정수요에 대한 대응성이 부족하다는 평가도 있었다.

이번 평가에서는 저출산·고령화로 인한 생산가능인구가 감소하고, 도시의 과밀화와 농촌의 과소화가 발생할 것이란 예측도 나왔다.

생산가능인구 비율은 1990년 69.3%에서 2060년 49.7%로 낮아질 것으로 봤다. 또 지난해 농가인구의 고령화율은 39.1%로 전체 인구의 고령화율(12.7%)에 비해 훨씬 높았다.

이에 따라 복지 중심의 정책을 추진하고, 도농 간 격차에 따른 행정서비스 제공을 차별화해야 한다는 시사점이 도출됐다.

이 평가 내용은 책자로도 제작돼 제3회 지방자치의 날인 오는 29일 발간될 예정이다. 책자는 총 5권이며, 한반도 지방행정의 역사 등도 총망라돼 있다.